半导体悖论：主权与相互依赖间的欧盟治理之道
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作者：琳达·蒙西斯（Linda Monsees），捷克布拉格国际关系研究所新兴技术治理中心高级研究员，主要研究领域为国际安全研究，数字技术，数字主权与半导体政治。
来源：Monsees, L, "The paradox of semiconductors—EU governance between sovereignty and interdependence," Cambridge Review of International Affairs, 2024, pp.1-19.
导读
在当今数字时代，半导体技术犹如现代社会的“基石”，已成为全球科技竞争的焦点，其重要性关乎各国数字主权的实现。美国不断出台政策加强对半导体芯片供应链的控制，试图拉拢盟友构建排除中国等新兴竞争对手的半导体俱乐部。亚洲半导体制造强国与相关地区在竞争中面临地缘政治、产业格局变化等诸多挑战。欧盟将半导体置于其数字主权议程核心，其政策陷入了两难境地。一方面，对数字主权的追求促使欧盟试图减少对外部的依存，加强自身半导体产业建设；另一方面，半导体生产的全球分布特性又让其难以真正实现自给自足。因此，本文提出欧盟追求半导体领域的数字主权与全球相互依存之间的矛盾使其陷入“半导体悖论”。
该文通过分析欧盟半导体治理来探讨这种悖论，回答欧盟如何在半导体领域平衡主权关切与全球相互依存之间的矛盾。文章认为，数字主权的概念在欧盟的半导体政策中发挥了重要作用，为贸易、经济和研究政策提供了合法性。同时，全球半导体产业的结构限制了欧盟实现完全自给自足的能力，使其更加注重半导体产业的安全和可持续性。在此基础上，欧盟对半导体产业发放大规模补贴。
文章首先回顾了关于关键基础设施治理和数字主权的相关文献，为后续分析提供了理论框架。然后概述了半导体产业的全球结构和欧盟在该领域的地位。之后进一步分析了欧盟的半导体政策，重点关注数字主权的作用以及由此产生的紧张关系。最后，文章讨论了其研究结果对欧盟数字议程和更广泛的全球技术治理的影响。
基础设施的国际政治
欧洲治理与基础设施之间的联系由来已久。基础设施不仅仅是物质实体，它们还体现了欧洲一体化、安全保障等理念，并且是构建创新且强劲的欧盟经济理念中不可或缺的一部分。从基础设施角度出发，可以为研究数字技术中的国际政治提供宝贵的见解。
在基础设施研究中，由于其对现代社会运行的重要性，关键基础设施的治理成为日益重要的研究领域。关键基础设施包括能源、交通、通信、供水等系统，它们的中断可能会对社会、经济造成严重后果。近年来，随着数字技术的兴起，关键基础设施的概念得到了扩展，将支撑数字社会的设施与系统包含在内。半导体作为数字基础设施的核心组件，文章将其归入关键基础设施的范畴。而对关键基础设施的治理又涉及多个层面，包括技术标准的制定、安全措施的实施、政策框架的建立以及全球相互依存关系。在这一背景下，数字主权的概念具有重要意义。简单地说，数字主权指的是一个国家或地区在数字领域掌控自身命运的能力，包括对数据、技术和基础设施的控制。但这一概念在半导体领域显得尤为复杂。一方面，半导体对于数字主权至关重要，因为它们是数字基础设施的基础。一个国家如果不能确保其半导体供应，将会在数字领域变得脆弱，容易受到外部压力和干扰。另一方面，半导体的全球生产网络使得任何一个国家都难以实现完全的自给自足。文章认为，欧盟对数字主权的追求塑造了其半导体政策，而欧盟的半导体政策作为物质和观念的“基础设施”反过来强化了欧盟“数字主权”的价值观。
欧盟半导体：夹在数字主权与全球互依之间
作者在意识到数字主权与半导体之间的联系后，对欧盟的资料、行业声明、专家代表报告等文本进行了文本分析，得到了本文需要阐述的三个重要主题：首先，探讨半导体是如何嵌入并体现出一种本地与全球相互关联的独特理念的。在第二部分，阐释价值观是如何作为数字主权议程的一部分被刻画进半导体基础设施建设之中的。最后一部分会回归到本文开头所提及的“数字主权”与“相互依存”之间的悖论，并思考通过审视欧盟的半导体产业及其政策，如何进一步认识欧盟的“数字主权”理念。
（一）全球层面与地方层面
半导体的治理究竟是怎样将地方塑造为一个治理场域的呢？实际上，这一过程是通过构建起全球层面与地方层面之间特定的联系得以实现的。全球互联互通与相互依存是半导体产业成功的先决条件。半导体生产成本极高，全球范围内只有英特尔、三星、台积电、美光和SK海力士五家公司生产高端半导体。然而，半导体体积小重量轻，使其便于运输。因此，他们的生产分散在全球范围的高度专业化的供应链中。正是由于这种生产的分散性，保障畅通无阻的全球流通是开展半导体治理的关键一环。半导体行业在各种意义上都是一个全球性的生态系统，只有当原材料、芯片、终端设备在全球范围不间断地流通时，半导体才能被生产和使用。这种生态系统的理念在当前欧盟关于供应链韧性的辩论中盛行，在这种辩论中，与其说欧盟是为了确保自身处于全球供应链中的一环，不如说是欧盟希望能够治理这个生态系统。
这种愿景也推动了欧盟《芯片法案》的制定。在该法案的制定中，地缘政治的因素显而易见，尤其是它将欧盟和中国的竞争视为某种威胁。该法案从补贴和监测两端入手，旨在加强整个欧盟的半导体产业。“半导体的生产必须进入'欧盟领土’，如果物理上不可能，则必须将其置于其监管范围内。”，虽然事实上半导体只能在全球供应链中生产，但《芯片法案》的此种论述与欧盟的相关政策已然推动了旨在加强欧盟及地方工业的言论，从中，我们也已经可以窥得全球相互依存和加强地方生产之间的紧张关系。
在过去的几年中，全球供应链和半导体生产的脆弱性已经变得非常明显，政府与企业之间的相互依存更加紧密。例如，在《芯片法案》的支持下，未来五年内，英特尔将投资300亿欧元在德国马格德堡建造一座晶圆厂。这一投资具有强大的区域效应，将加强欧盟国内产业。这类以地缘政治为动机的补贴竞赛将全球层面与欧盟的区域政策进一步联系起来，它不仅关乎全球和地方，还关乎相互依存与主权。将半导体概念化为事关主权的关键基础设施，可以让人们看到基于“主权”的政治修辞与现实之间的矛盾。
（二）作为核心价值观的可持续性与创新性
半导体话语之所以如此重要，是因为它在地缘政治竞争中处于中心地位。与此同时，半导体话语还能够将欧洲价值观叙事、数字主权理念和具体的产业贸易政策相互联系起来。半导体是“现代生活的基础”，是“为未来挑战做准备”的核心技术，这些挑战不仅仅是地缘政治挑战，还有数字转型和绿色转型带来的挑战。这种对价值观的强调不仅体现在欧盟的文件中，也体现在企业的行为上，并通过将技术与价值观联系起来而产生稳定作用，如英特尔公司就将自己定位成通过投资、发展技术支持可持续发展、创新等欧洲价值观的主要参与者。
在治理与发展半导体时，经济利益、价值观和地缘政治问题都是核心关注点，芯片生产则被视为确保创新和安全的核心机制。为了实现可持续性和数字驱动的经济，欧盟需要确保价值链的安全，这与“安全和强大”的欧洲价值观相关联，而这些安全和可持续性的价值观也被深深地刻在半导体话语中。欧盟内部的进步与经济安全与创新息息相关，而创新很大程度上取决于计算机芯片，正如《欧洲处理器和半导体技术倡议欧盟宣言》所言，“半导体是创新的基石，也是数字世界中工业竞争力的核心。”半导体话语已然被深深嵌入到欧盟数字主权战略中，是实现欧盟核心价值观的关键基础设施。
（三）《芯片法案》、数字主权和半导体治理的悖论
数字主权将创新、可持续等价值同半导体基础设施联系起来，并通过连接地缘政治、安全与经济来激励和合法化当前的欧盟政策，“数字主权”和“战略自主”便是经常使用的两个概念。欧盟已将半导体确定为战略产业，是其数字主权议程的一部分。在紧张的地缘政治环境中，加强半导体行业被认为是当务之急。因此，欧盟需要一个“工业联盟”，来确保欧洲有能力设计和生产最先进的芯片以减少其对外依赖性。这些目标在欧盟的《芯片法案》中有所总结。该法案旨在加强研发，补贴欧盟新的尖端晶圆厂，并且建立监测机构以应对可能的供应链中断。“战略论坛”主张在具有战略重要性的合作伙伴之间进行更多的投资和合作，并认为欧盟有责任促进此类战略合作以克服协调失败的问题。避免这类“协调失败”对于稳定半导体供应至关重要，半导体需要不同的原材料与生产步骤，取决于多家公司与生产基地之间的合作。因此，考虑到半导体生产的客观条件，捍卫数字主权的想法是不现实的。
然而，在修辞层面，数字主权仍然和半导体话语紧密纠缠在一起。欧盟数字主权的官方文件中提到的半导体技术。例如，在发起半导体倡议后，一些欧盟成员国在2020年的联合声明中表明加强欧洲开发下一代半导体的决心与能力。欧盟委员会主席冯德莱恩 （2021） 在其 2021 年国情咨文中简洁地总结道：“我们依赖亚洲制造的最先进的芯片。这不仅仅是竞争力问题，这也是一个技术主权问题。”即使从技术和贸易的角度来看，追求主权的目标是非常不现实的，但我们仍可以看到数字主权的修辞是如何得到维护的。数字主权的概念与全球生产链中半导体的生产方式存在冲突，但这种紧张局势稳定了欧盟围绕半导体所做的努力。全球经济与主权愿望之间的紧张关系转变为加强欧盟对跨国公司影响力的政策。因此，欧盟半导体治理凸显了《芯片法案》等一些欧盟政策与半导体的全球生产并不矛盾，而是强调欧盟在全球化、相互依存的经济中发挥作用。数字主权是使贸易、经济和研究政策合法化的工具，但它不会成为宣称自给自足的工具。相反，它的作用是将欧盟的贸易、经济与研究政策嵌入地缘政治紧张但全球相互依存的环境中。
结论
本文提出将半导体视为全球社会物质技术的概念，认为数字主权战略会影响半导体基础设施建设中，将可持续性、安全性等价值观嵌入其中。但全球相互依存的现实情况此类与“主权至上”的言辞存在矛盾，而这种矛盾影响下，欧盟提出了调和的半导体政策。欧盟承认本土对强大半导体产业的需求和供应链全球化对其产生的威胁，《芯片法案》等举措成为必然，数字主权在其中成为将贸易、经济和研究政策合理化、合法化的手段，而非真正实现自给自足的工具。值得注意的是，本文提出的基础设施构建视角为现有文献提供了新的研究思路，有助于理解数字主权与半导体技术之间的复杂关系。本文强调，保障欧盟在半导体领域的安全意味着促进创新、可持续和数字化社会的建设，并使欧盟在紧张的地缘政治环境中始终保持韧性。现如今，数字政治已经不再局限于技术层面，而是更多地嵌入到一个更广泛的社会视角中，在这个视角里，经济安全是主要驱动力。未来研究可进一步探讨不同经济体制国家在类似矛盾中的情况，以及深入研究影响半导体生产的物质条件。
词汇积累
digital sovereignty
数字主权
semiconductor
半导体
autarky
自给自足
译者：周炜佳，国政学人编译员，吉林大学公共外交学院外交学专业。
校对 | 秦子宁 蒲锦阳
审核 | 丁伟航
排版 | 张奕睿
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